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来源：行政涉法研究!版权归属原作者，部分文章推送时未能及时与原作者取得联系，若来源标注错误或侵犯到您的权益烦请告知，我们将立即删除。 【裁判要点】 一般而言，行政相对人在理论上可以分为直接相对人和间接相对人，不仅包括行政行为法定文书中载明的人，还包括行政行为法定文书中虽未载明，但其合法权益受到行政行为实际影响的人。因此，是否与该行政行为有法律上的利害关系，是判断原告主体资格的实质标准。 【裁判文书】 中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行再165号 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：闫麒，男，1965年5月10日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：石占祥，男，1955年8月12日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：保希孟，男，1955年9月16日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：丁占其，男，1956年8月30日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 以上三人共同委托诉讼代理人：闫麒，男，1965年5月10日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：王秀梅，女，1957年12月27日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：马新明，男，1963年8月31日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：保国安，男，1953年5月27日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：周庆亨，男，1951年4月5日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 以上三人共同委托诉讼代理人：王秀梅，女，1957年12月27日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：马克勤，男，1944年7月10日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人闫麒、石占祥、保希孟、丁占其、王秀梅、马新明、保国安、周庆亨、马克勤（以下简称闫麒等九人）因诉银川市人民政府（以下简称银川市政府）土地行政批复一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终248号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年3月30日作出（2020）最高法行申574号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 闫麒等九人起诉称，银川市政府作出的银政函发[2004]116号《关于确定高台寺五队十二队部分集体建设用地为国有土地并进行开发建设的批复》（以下简称116号批复），严重损害了村民的知情权、参与权和监督权；该批复系违法行政行为，故起诉请求撤销116号批复。 一审宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行初400号行政裁定认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，从起诉人提供的起诉材料可知，116号批复将高台寺五队、十二队部分集体建设用地确定为国有土地的行为发生在2004年，如果起诉人认为被告行为违法，应在法定期限内主张权利，起诉人于2019年10月21日提起行政诉讼，属于超过二年法定期限，依法应不予受理。故裁定对闫麒等九人的起诉，不予受理。闫麒等九人不服，提起上诉。 二审宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终248号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，银川市政府作出116号批复行政行为的相对人为宁夏吉泰房地产开发有限公司（以下简称吉泰公司），闫麒等九人起诉撤销116号批复的主体不适格。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以超过二年法定期限，不予立案，属认定事实、适用法律有误，但不予立案的结论正确。闫麒等九人上诉理由不能成立，该院不予支持。故裁定驳回上诉，维持原裁定。闫麒等九人不服，向本院申请再审。 闫麒等九人申请再审称，其于2019年9月26日另案庭审中方知晓本案被诉行政行为，即银川市政府于2004年11月9日作出的被诉116号批复。该批复同意将原属于高台寺五队和十二队村民的集体土地确定为国有土地，并出让给吉泰公司作为商住用地。在高台寺两队全体村民毫不知情的情况下，银川市土地资源局办理了土地使用权转移的相关手续，土地使用权登记到了吉泰公司名下。在没有征得村民同意且未支付土地补偿款的情况下，116号批复将属于村民的集体土地性质变更为国有土地，同时闫麒等九人的房屋至今仍然在案涉土地上，且其仍居住于此，该批复严重侵害了其合法权益，原审法院裁定不予立案错误。再审请求：撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终248号行政裁定和宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行初400号行政裁定，裁定宁夏回族自治区银川市中级人民法院立案审理本案。 本院认为，本案的核心争议是再审申请人闫麒等九人与被诉行政行为是否具有利害关系，提起本案诉讼是否具有原告主体资格。 关于原告主体资格的判断标准问题。本案二审法院认定闫麒等九人诉请撤销的被诉116号批复所载明的相对人为吉泰公司，而不是本案的起诉人，闫麒等九人诉116号批复的主体不适格，据此维持了一审不予受理裁定。原审法院以起诉人并非行政行为法定文书中载明的行政相对人为由，认定其不具有原告主体资格确有不当。一般而言，行政相对人在理论上可以分为直接相对人和间接相对人，不仅包括行政行为法定文书中载明的人，还包括行政行为法定文书中虽未载明，但其合法权益受到行政行为实际影响的人。因此，是否与该行政行为有法律上的利害关系，是判断原告主体资格的实质标准。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，二审法院对原告主体资格的判断标准不当，依法应予纠正。 关于再审申请人与被诉行为是否具有利害关系的问题。对于改变土地用途的行政行为，土地使用权人与其具有利害关系。本案中，再审申请人称“116号批复在没有征得村民同意的情况下，将属于再审申请人的宅基地，没有给一分钱土地补偿款就划归国有，将集体土地性质变为国有土地，严重损害了其合法权益。再审申请人的房屋至今仍然在这块土地上，仍然居住于此。”在原审未予立案受理的情况下，现有证据材料难以否认再审申请人系高台寺村土地的宅基地使用权人，享有土地使用权。而本案被诉116号批复将案涉土地出让给吉泰公司，并且明确用途为商住，还规定了总用地范围内的城市规划道路用地问题，实际上已改变了土地用途。现有证据尚不足以否认再审申请人作为土地使用权人对该批复所具有的利害关系，原审法院据此不予立案受理，属于认定事实不清，适用法律错误。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终248号行政裁定和宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行初400号行政裁定； 二、指令宁夏回族自治区银川市中级人民法院受理。 审判长 刘 平 审判员 李纬华 审判员 夏建勇 二〇二〇年六月三十日 法官助理 孙 阳 书记员 郭 楠
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