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来源：民事审判!版权归属原作者，部分文章推送时未能及时与原作者取得联系，若来源标注错误或侵犯到您的权益烦请告知，我们将立即删除。 【裁判要旨】资产收购协议是行政机关在特许经营协议经协商一致终止后，就特许经营项目的资产收购问题与对方当事人达成的合意，实质上不具有行政管理职能和公共服务目的，不属于严格意义上的行政协议；资产收购协议与供水和污水处理特许经营协议之间虽然具有一定关联性，但不是附属合同，没有从属性，具有相对独立性；资产收购协议形式上符合民事法律规范关于民事活动平等、自愿和公平等方面的规定，属于民事合同。 中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）最高法民终777号 上诉人（原审原告）：鄂尔多斯市汇通水务有限责任公司。法定代表人：高峰，执行董事。 委托诉讼代理人：张传雷，北京市雍文律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张兆鑫，北京市雍文律师事务所律师。 上诉人（原审原告）：内蒙古大兴投资集团有限责任公司。法定代表人：郭强，总经理。 委托诉讼代理人：张传雷，北京市雍文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：鄂尔多斯市城市建设投资集团有限公司。 法定代表人：白志明，董事长。 委托诉讼代理人：孙荣，男，该公司员工。 委托诉讼代理人：刘耀，男，该公司员工。 被上诉人（原审被告）：鄂尔多斯市人民政府。 法定代表人：斯琴毕力格，市长。 委托诉讼代理人：赵明，男，该市人民政府工作人员。 被上诉人（原审被告）：鄂尔多斯市康巴什区人民政府。 法定代表人：李冬，区长。 委托诉讼代理人：刁艳，女，该区人民政府工作人员。 上诉人鄂尔多斯市汇通水务有限责任公司（以下简称汇通公司）、内蒙古大兴投资集团有限责任公司（以下简称大兴投资公司）因与被上诉人鄂尔多斯市城市建设投资集团有限公司（以下简称鄂尔多斯城投公司）、鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂尔多斯市政府）、鄂尔多斯市康巴什区人民政府（以下简称康巴什区政府）资产收购合同纠纷一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2018）内民初37号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 汇通公司、大兴投资公司上诉请求,撤销内蒙古自治区高级人民法院（2018）内民初37号民事裁定，指令内蒙古自治区高级人民法院继续审理本案。事实和理由：（一）《供水特许经营合同》《康巴什新区污水处理特许经营协议》具有明显的民商事合同特征，应当定性为民商事合同，原审认定为行政协议，事实认定错误。（二）本案中的《供水特许经营合同》《康巴什新区污水处理特许经营协议》已被终止，《资产收购框架协议》《鄂尔多斯市汇通水务有限责任公司<资产收购框架协议>之金融机构债务转让协议》是在前述特许经营合同终止后各方就资产收购、补偿事宜所达成的新协议，其虽因《供水特许经营合同》《康巴什新区污水处理特许经营协议》而产生，但无论从内容上、合同签约主体上来看，与《供水特许经营合同》《康巴什新区污水处理特许经营协议》均不相同，分属不同的法律关系。《资产收购框架协议》《鄂尔多斯市汇通水务有限责任公司<资产收购框架协议>之金融机构债务转让协议》明显属于民商事合同，不属于行政协议。原审以“因行政协议所引发的纠纷应当通过行政救济方式解决纷争”掩盖两种不同的法律关系，事实认定错误，法律适用错误。（三）本案上诉人原审诉讼请求为判令被上诉人支付资产转让的剩余对价及特许经营权终止后的相应补偿，诉讼请求的法律依据是《资产收购框架协议》《鄂尔多斯市汇通水务有限责任公司<资产收购框架协议>之金融机构债务转让协议》，为民商事合同，故本案属于民事诉讼受案范围。（四）从我国目前的司法实践及相关案例来看，一方面，人民法院对于政府特许经营合同并非一刀切认为均属于行政协议，而是应根据合同目的、合同内容等方面综合认定，另一方面，因政府特许经营合同本身所产生的纠纷与政府特许经营合同终止或解除后就回购、补偿等新协议问题所产生的纠纷性质不同，后者在性质上明确属于民事纠纷。因此，无论本案中《供水特许经营合同》《康巴什新区污水处理特许经营协议》是否为行政协议性质，都不影响本案的民事纠纷性质，本案应属于民事诉讼的受案范围。（五）原审审理期限过久，有失司法公正。
鄂尔多斯市政府答辩称，（一）无论是《供水特许经营合同》《康巴什新区污水处理特许经营协议》还是《资产收购框架协议》，不论本案是民事案件亦或是行政案件，其均不是合同当事人，不是适格被告或者被上诉人。（二）上诉人请求的水价补贴请求，系特许经营权利而发生，应请求行政诉讼予以解决，而剩余价款支付请求，根据《资产收购框架协议》的约定，应由仲裁解决。 鄂尔多斯城投公司答辩称，本案因履行《资产收购框架协议》而产生，应由仲裁解决。 康巴什区政府答辩称，（一）上诉人请求的水价补贴请求，系特许经营权利而发生，应请求行政诉讼予以解决，而剩余价款支付请求，根据《资产收购框架协议》的约定，应由仲裁解决。（二）康巴什区政府在案涉相关合同签订时，尚未成立，且康巴什新区管理委员会在签订相关合同时，亦是受鄂尔多斯市政府的授权进行签订，故其不是适格的被告。 汇通公司、大兴投资公司向原审法院起诉请求：1.被告鄂尔多斯城投公司、鄂尔多斯市政府、康巴什区政府向原告支付110212.08万元；2.三被告向原告支付水价补贴75000万元；3.本案诉讼费用由三被告承担。 原审法院认为：本案当事人因履行《供水特许经营合同》《康巴什新区污水处理特许经营协议》而发生纠纷，继而形成《关于汇通公司收购整合事宜的纪要》及附件1《资产收购框架协议》《鄂尔多斯市汇通水务有限责任公司<资产收购框架协议>之金融机构债务转让协议》《鄂尔多斯市人民政府2014年第8次常务会议纪要》。纠纷涉及到城市核心区供水企业整合重组、康巴什新区城市供水、污水处理等特许经营权的收购及整体资产收购和人员接收安置等内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。汇通公司、大兴投资公司因行政协议所引发的纠纷应当通过行政救济方式解决纷争。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条的规定，本案并非平等民事主体之间的权益纷争，不属民事诉讼的受案范围。裁定：驳回鄂尔多斯市汇通水务有限责任公司、内蒙古大兴投资集团有限责任公司的起诉。
本院认为，本案争议的焦点问题是：政府特许经营协议终止后订立的资产收购协议的性质是民事合同还是行政协议。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。根据此条规定，案涉供水和污水处理特许经营协议属于行政协议，协议一方当事人如认为作为另一方当事人的行政机关存在不依法履行协议、未按照约定履行协议以及违法变更或者解除协议的行为，可以提起行政诉讼。但本案当事人之间的纠纷，并非因为案涉行政协议的存续和履行问题产生的纠纷，而是对各方主体达成的资产收购协议履行问题的争议。资产收购协议是行政机关在特许经营协议经协商一致终止后，就特许经营项目的资产收购问题与对方当事人达成的合意，实质上不具有行政管理职能和公共服务目的，不属于严格意义上的行政协议；资产收购协议与供水和污水处理特许经营协议之间虽然具有一定关联性，但不是附属合同，没有从属性，具有相对独立性；资产收购协议形式上符合民事法律规范关于民事活动平等、自愿和公平等方面的规定，属于民事合同。原审法院认为本案不属于平等民事主体之间的权益纠纷，不属于民事诉讼受案范围错误，应予纠正。 综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十二条规定，裁定如下： 一、撤销内蒙古自治区高级人民法院（2018）内民初37号民事裁定； 二、本案指令内蒙古自治区高级人民法院审理。 本裁定为终审裁定。
审 判 长 武建华 审 判 员 李 涛 审 判 员 杨 迪 二〇一九年九月二十九日
法 官 助 理 陈中原 书 记 员 齐 欣
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